PLEIDOOI VOOR EEN AFZONDERLIJKE WETGEVINGSKAMER
prof. Matthias E. Storme
verschenen in De Standaard 11 december 1996
De kwaal
De voorbije jaren en vooral maanden is meer en meer gebleken dat de opbouw en werking van de Parlementen in dit land niet meer geschikt zijn voor de vele en enorm belangrijke taken die hen zijn toevertrouwd of die zij in een democratie moeten vervullen. Meerdere parlementsleden hebben de laatste tijd zelf publiekelijk een probleem gesteld, dat m.i. onvoldoende ernstig wordt genomen, en waarvoor vooral ook helemaal geen afdoende oplossingen zijn voorgesteld. Ik bedoel met name de overbelasting van de Parlementen, die meer en meer een dubbele taak hebben gekregen : enerzijds wetgevend optreden, anderzijds controle uitoefenen op vooral de uitvoerende macht. Zelfs indien men van mening zijn dat bepaalde controletaken primair elders thuishoren, kan men er niet onderuit dat in geval van twijfel is over het werken van andere instellingen, in laatste instantie slechts het Parlement overblijft als daartoe gelegitimeerde instelling.
Welnu, vandaag zou het eenieder stilaan duidelijk moeten zijn dat beide taken (wetgeving en controle) niet gelijktijdig door eenzelfde orgaan kunnen worden uitgeoefend.
De kwaliteit van de wetgeving in dit land is vaak hallucinant slecht. Zelfs grootscheepse ontwerpen, zoals de nieuwe faillissemenstwet, waar talloze jaren aan gewerkt wordt, zijn niet meer dan een oplappen van de bestaande wetgeving onder een nieuwe titel, aangevuld met enkele remedies die het gevolg zijn van politiek compromis en geen oog hebben voor de samenhang van ons recht (zo bv. de nieuwe regeling van het eigendomsvoorbehoud en de andere remedies van de onbetaalde verkoper in de faillissementswet - het valt te hopen dat de Senaat zijn taak ernstiger neemt dan de Kamer).
De hervorming van het strafprocesrecht is talloze jaren in de schuif van de Minister blijven liggen en daarna nog 18 maanden bij de Raad van State, en zelfs die voorstellen waarover sinds lang een grote eensgezindheid bestond zijn slechts terug bovengekomen door de schrijnende gebeurtenissen van de jongste maanden.
Talloze andere voorbeelden zijn bekend bij elke jurist die zich nu en dan eens over onze rechtsregels bezint.
Een weinig geslaagde stap
Aangezien tijd nu éénmaal beperkt is, ligt de enige oplossing daarin, beide taken van het Parlement aan afzonderlijke kamers toe te vertrouwen.
Bij de laatste staatshervorming heeft men het probleem gedeeltelijk gezien, en pogingen ondernomen om de bevoegdheden van Kamer en Senaat min of meer in die richting te verdelen. Deze bevoegdheidsverdeling is m.i. jammerlijk mislukt om meerdere redenen :
- er zijn nauwelijks exclusieve bevoegdheden van Kamer en Senaat, zodat dubbel werk op grote schaal blijft bestaan;
- de Senaat is een hybried orgaan geworden, dat zeer uiteenlopende functies moet vervullen, die gescheiden hadden moeten worden, met name enerzijds de rol van “federale” kamer (Bundesrat) samengesteld uit de deelstaten (de Gemeenschappen), die daardoor inspraak krijgen in de federale overheid, anderzijds die van “reflectiekamer”.
- voor zover de tweede functie had moet worden uitgeoefend door de Senatoren die enkel Senator zijn, is de rechtstreekse verkiezing op nationaal vlak (d.i. elke Gemeenschap één kieskring) contra-productief geweest. Partijen hebben (op enkele uitzonderingen na) de stemmentrekkers naar de Senaat gestuurd, in plaats van de mensen die in stilte ernstig wetgevend werk zouden moeten verrichten.
Een radikalere remedie
Een radikale hervorming van het Parlement dringt zich dan ook op. Vooraleer de wenselijkheid daarvan op deelstatelijk vlak te bespreken, schets ik mijn voorstel op federaal vlak.
Mits inkrimping van de Kamer van volksvertegenwoordigers en afschaffing van de rechtstreeks verkozen senatoren, wordt aan de federale wetgevende macht een nieuwe kamer toegevoegd, namelijk de “Wetgevingskamer”. Deze kamer dient zich enkel bezig te houden met het opstellen én actualizeren van behoorlijke wetgeving, zodat de Kamer van volksvertegenwoordigers en de Senaat zich op hun andere taken kunnen concentreren, te weten een controletaak c.q. “federale” taak (dit laatste is de taak van de Senaat als bindteken van de Gemeenschappen, en betreft de Grondwet en andere elementen van de staatsstruktuur).
Wellicht kan men de bevoegdheid om de wetgeving te schrijven in meerdere stappen overdragen aan de Wetgevingskamer, te beginnen met de burgerlijke, procesrechtelijke, handels- en strafwetgeving.
Om te vermijden dat er nog meer dubbel werk zou gescheiden, dient de bevoegdheid van Kamer en Senaat in deze materies natuurlijk te worden beperkt, en wel als volgt.
Alle takken van de wetgevende macht zouden het initiatiefrecht behouden, doch de bespreking van de wetsvoorstellen en -ontwerpen zou steeds in de Wetgevingskamer gebeuren. Na goedkeuring door de Wetgevingskamer behouden Kamer en Senaat een evocatierecht en de Kamer een vetorecht (de Wetgevingskamer evenwel ook). Deze rechten moeten noodzakelijk worden uitgeoefend in de vorm van amendementen (en dus ten aanzien van welbepaalde bepalingen van de wetgeving en niet ten aanzien van wet(sontwerp)en in hun geheel). Het initiatiefrecht van de andere takken zou ook kunnen worden uitgeoefend door aan de Wetgevingskamer de opdracht te geven in een bepaald domein te legifereren of codificeren, rekening houdende met algmene beginselen die in die opdracht worden aangegeven, en waarover bv. vooraf in de Kamer een debat op vraagpunten kan worden gehouden.
Verder zou de Grondwet bepalen dat de Wetgevingskamer verplicht is om te codificeren, d.i. geen bijkomende wetten mag maken, maar enkel bestaande wetboeken of wetten mag wijzigen, aanvullen of codificeren. Dit zal de coherentie van het recht ten goede komen.
Het moelijkste punt is vanzelfsprekend de samenstelling van de Wetgevingskamer. Verschillende formules zijn denkbaar, met elk hun voor- en nadelen. Mijn voorkeur gaat op dit ogenblik naar een kamer met een eerder beperkt aantal leden (bv. evenveel als Belgische Europarlementsleden), die door de Kamer van volksvertegenwoordigers evenredig worden verkozen.
De Wetgevingskamer wordt verder bijgestaan door de Afdeling wetgeving van de Raad van State, die zich meer met de inhoud van de regels, en met name hun coherentie in het geheel recht moet gaan bezighouden in plaats van een “Palais de la virgule” te zijn, en ambtenaren van een Dienst Wetgeving, die samen met allerlei adviesraden worden overgeheveld vanuit de uitvoerende macht (de Ministeries) naar de wetgevende macht, en het taalkundige en formeel legistieke werk van de Raad van State moet overnemen. Verder wordt advies verleend door deskundige juristen uit andere beroepen. Over de vormen van adviesverlening door de Afdeling wetgeving van de Raad van State en door juristen met een ander (hoofd)beroep moet verder worden nagedacht.
Op deelstatelijk vlak
Een vergelijkbare hervorming is wenselijk op het vlak van de Gemeenschappen en Gewesten - namelijk door naast de bestaande kamer van hun Parlement een gelijkaardige wetgevingskamer te plaatsen. Wellicht dient de beslissing daarover evenwel, in het kader van de constitutieve autonomie, aan de deelstaten zelf te worden overgelaten. Ook is ze minder spoedeisend, omdat de bevoegdheden van de deelstaten op het gebied van de burgerlijke, procesrechtelijke, handels- en strafwetgeving, waar de nood het hoogst is, vrij beperkt zijn.
Het valt te hopen dat ook hierover eens wordt nagedacht, en liefst in het Parlement zelf en niet in een conclaaf van partijvoorzitters.
Matthias E. STORME
(de auteur is hoogleraar aan de KU Leuven en advocaat)
Aanvulling mei 2007
Mijn voorstel van 1996 is bekritiseerd geworden omdat het een niet rechtstreeks verkozen wetgevingskamer voorstelde. De reden daarvoor was dat deze kamer beperkter is dan de Kamer van volksvertegenwoordigers, en we bij de verkiezingen van de jongste jaren gezien hebben dat een kleinere lijst - namelijk de Senaat - gevuld wordt met de grotere stemmentrekkers en niet met de wetgevingsspecialisten.
Voor zover een rechtstreekse verkiezing in plaast van coöptatie noodzakelijk zijn, bestaat er echter ook een compromis, namelijk het Noorde model. In Noorwegen berust de wetgevende macht berust bij het parlement, de Storting. Deze wordt als één geheel (165 leden) rechtstreeks verkozen. 157 leden worden verkozen in de districten; daar worden 8 leden aan toegevoegd ten gunste van partijen die door de districtenverdeling proportioneel onderbedeeld zijn (zie art. 58 v. GW). Wie verkozen is, is behoudens bepaalde uitzonderingen verplicht zijn mandaat op te nemen (art. 63 GW). Maar na zijn verkiezing splitst het Parlement zichzelf op in de Lagting bestaande uit 1/4 van de leden en de Odelsting bestaande uit de overige 3/4. De Lagting is eigenlijk een vergadering gespecialiseerd in het maken van wetgeving; deze kan de wetsontwerpen goedgekeurd door de Odelsting amenderen; zijn beide afdelingen het vervolgens niet eens, dan kan de wet slechts worden aangenomen met een 2/3 meerderheid van beide afdelingen samen (zie art. 76 GW).
Het zou m.i. een uitstekende zaak zijn mochten de meeste mensen die nu op Senaatslijsten verkozen worden in de Kamer gaan zetelen, en omgekeerde de mensen die het best geschikt zijn om het technische wetgevingswerk te verrichten in een aparte wetgevingskamer worden afgesplitst.